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《安徽省国有林场改革实施方案》政策解读
发布日期:2018-11-29  字体:【  】  点击数:  来源:宿州

      3月28日,省委、省政府印发了《安徽省国有林场改革实施方案》(皖发[2016]13号,以下简称《实施方案》)。这是我省贯彻落实党中央、国务院关于国有林场改革部署的一项重要举措,也是省委、省政府加强生态文明建设、打造创新型生态强省、建设美好安徽的一项重大决策,在我省林业改革发展史上具有里程碑意义。现解读如下:

一、出台《安徽省国有林场改革实施方案》意义重大

党的十八大以来,以习近平同志为总书记的党中央高度重视生态文明建设和林业改革发展,相继提出了一系列新思想新观点新论断新要求。2018-11-29,中共中央、国务院印发了《国有林场改革方案》(中发[2015]6号)。在审议《国有林场改革方案》时,习近平总书记强调指出,森林是陆地生态的主体,是国家民族最大的生存资本,是人类生存的根基,关系生存安全、淡水安全、国土安全、物种安全、气候安全和国家外交大局。森林是我们从祖宗那里继承来的,要留传给子孙后代,上对得起祖宗,下对得起子孙。要通过改革,充分发挥国有林场的生态功能,增强林场活力,确保实现资源增长、生态良好、林业增效、职工增收、社会和谐稳定。2015年3月17日,国务院召开电视电话会议,汪洋副总理作了重要讲话,全面部署实施国有林场和国有林区改革。

为稳步推进我省国有林场改革,按照去年中央6号文件和国务院电视电话会议精神,省林业厅、省发改委会同省直有关部门在全面调查摸底、广泛征求意见的基础上,研究起草了《安徽省国有林场改革实施方案(代拟稿)》。在多次调研、反复修改的基础上,最终形成了《实施方案》。《实施方案》全面贯彻落实党中央、国务院关于深化国有林场改革、加快推进生态文明建设的一系列部署和要求,紧密联系我省实际提出了国有林场改革的目标和任务,把维护和提高森林资源生态功能作为改革的出发点和落脚点,实行最严格的国有林场森林资源保护和管理制度,加快体制机制创新,大力保护和发展森林资源、大力改善生态和民生、大力增强国有林场发展活力,并将改革的任务和责任细化分解落实到各地各有关部门,明确主体责任,具体制定了改革路线图和时间表。

2015年12月,《实施方案》先后经省政府第63次常务会议和省委常委会议审议通过并报国家批复同意。省委书记王学军在省委常委会议审议《实施方案》时强调指出:国有林场是生态修复和建设的重要力量,是维护国家生态安全最重要的基础设施。要提高思想认识,增强行动自觉,从践行五大发展理念、加强生态建设的战略高度,切实把国有林场改革工作抓紧抓实抓好。各级党委、政府要把国有林场改革列为全面深化改革的重点任务,加强组织领导,压实工作责任;相关部门要各负其责,各司其职,协同配合,齐心协力推进各项任务落实。在省政府常务会议审议《实施方案》时,省长李锦斌指出:推进国有林场改革,对于推动绿色发展、维护生态安全、打造生态强省具有重要意义。要认真贯彻落实中央关于国有林场改革的决策部署,强化组织领导,明确责任主体,抓好分类指导,加强督促检查,严明工作纪律,确保国有林场改革取得实效。

长期以来,全省国有林场改革严重滞后,积累了相当多的困难和问题,制约和影响了全省国有林场经济发展,影响到国家后备森林资源培育和木材安全,影响到国有林场生态建设骨干作用的持续、有效发挥。《实施方案》的出台,标志着我省国有林场改革全面进入启动实施阶段,将有力促进国有林场摆脱和彻底解决目前存在的困难与问题,充分发挥国有林场在打造创新型生态强省、维护国家生态安全中的重要作用。

二、安徽省国有林场改革的总体要求

《实施方案》分为四大部分,共17条,约4300字。第一部分为国有林场改革的总体要求,共3条,明确了国有林场改革的指导思想、基本原则和总体目标。第二部分为国有林场改革的主要内容,共8条。第三部分为完善国有林场改革发展的支持政策,共3条。第四部分为全面落实国有林场改革各项任务的保障措施,共3条。

(一)  改革指导思想

我省国有林场改革的指导思想可以概括为:实施一个战略,即以生态建设为主的林业发展战略;围绕一个导向,即将发挥生态功能、提供生态服务、维护生态安全确定为国有林场的主要功能和基本职能,作为推进国有林场改革发展的基本出发点; 建立一个新体制,即建立起有利于保护和发展森林资源、有利于改善生态和民生、有利于增强林业发展活力的国有林场新体制。聚焦两大目标,即保护生态、保障民生;推进两个分开,即政事分开、企事分开;实现两个创新,即创新管护方式、创新监管体制;推动两个转变,即由木材生产为主转变为生态修复和建设为主,由利用森林获取经济利益为主转变为保护森林提供生态服务为主。

(二)基本原则

《实施方案》明确,国有林场改革的原则是4条:

一是坚持生态保护优先。国有林场是我国生态修复和建设的重要力量,是我国重要的生态安全屏障和森林资源培育战略基地,是维护国家生态安全最重要的基础设施。中央6号文件明确,国有林场的功能就是保护培育森林资源、维护国家生态安全。所以,国有林场改革要以维护和提高森林资源生态功能作为出发点和落脚点,实行最严格的国有林场林地和林木资源管理制度,确保国有森林资源不破坏、国有资产不流失。

二是坚持保障改善民生。多年来,我省国有林场职工群众为国家经济建设和生态保护作出了重大贡献,但长期以来生产生活困难,民生问题十分突出。2014年,全省国有林场在职职工人均实发工资2.49万元,只占当年全省城镇职工平均工资的47%。许多国有林场的工区、护林点,水、电、路都不通,生产生活条件很差。国有林场改革把改善民生、维护稳定作为一项重要原则,提出立足国有林场实际,稳步推进改革,切实解决好职工最关心、最直接、最现实的利益问题,充分调动职工的积极性、主动性和创造性,确保林场稳定。

三是坚持分类施策。全省现有国有林场141个,分布在15个市57个县(市、区),其中市直属林场21个、县(市、区)直属林场120个。从财政预算管理方式看,有全额拨款事业单位,有差额补助事业单位,也有自收自支事业单位和已经改为企业性质的林场。就管理体制而言,有政企合一的,也有事企合一的。因此,要以“因养林而养人”为方向,因地制宜,根据各地林业和生态建设实际,探索不同类型的国有林场改革模式。

四是坚持分级负责。省政府对国有林场改革负总责,对各地国有林场改革工作实行分类指导。在政策和资金上予以适当支持。市、县(市、区)政府承担国有林场改革的主体责任,根据本地实际制定具体改革措施。为全力推进我省国有林场改革工作,在国家专项补助政策的基础上,省级财政安排专项补助资金,对国有林场改革工作予以支持。省级补助资金合计1亿元,其中2016、2017年每年5000万元,由市县统筹用于所属国有林场改革成本,不足部分由市县兜底解决。

(三)  改革总体目标

《实施方案》明确提出,到2020年,我省国有林场通过改革主要实现以下目标:

一是提升生态功能我省国有林场现有经营面积424.3万亩,其中林地面积407.5万亩,活立木总蓄积量1690万立方米。要通过严格保护、科学营林等多措并举,实行最严格的国有林场林地和林木资源管理制度,确保国有林场林地面积不减少,国有林场森林蓄积量在现有基础上,净增800万立方米、达到2500万立方米以上;通过加强森林抚育,森林资源质量和生态保障能力得到明显提升,森林碳汇和应对气候变化能力有效增强。全省国有林场划定的生态公益林面积达296.4万亩(国家级生态公益林面积259.87万亩,省级生态公益林面积36.38万亩,市级公益林0.15万亩),生态公益林占林业用地面积比例达72%。全省公益林占比超过60%的有122个国有林场,其中,生态公益林占比在90%以上的有32个林场。这些生态公益林已经禁止商业性主伐。根据习近平总书记关于保护天然林资源的要求,从2016年开始,全省国有林场的天然林也已经全面禁止商业性采伐;国有林场现有商品林的商业性采伐也要从严编制采伐限额,逐年递减。

二是改善民生条件。根据各地上报统计,全省国有林场需新建和改造公路3558公里,建设林场管护站房1207处,电网升级改造3000公里。要通过创新国有林场管理体制、多渠道加大对林场基础设施的投入,全面完成棚户区(危旧房)改造工程,林区道路建设工程和农电网改造升级工程,确保林区饮水达到安全标准。

三是创新体制机制。基本形成功能定位明确、人员精简高效、森林管护购买服务、资源监管分级实施的林场管理新体制,实现政事、事企分开,确保政府投入可持续、资源监管高效率、林场发展有后劲。

三、国有林场改革的主要内容

由于改革滞后,国有林场普遍存在着功能定位不清晰、经营机制不灵活、政策扶持不到位、职工生活困难多等突出问题,严重制约着国有森林资源多种效益的发挥。另一方面,我省国有林场大都地处高山深山远山、大江大河源头、水库周边,以此为基础兴建了众多自然保护区和森林公园,在占全省7%的林地上承载着全省11.9%生态公益林,生态区位和作用十分明显。无论民生还是生态,都亟待改革,释放活力。为此,一要着力健全森林资源保护机制和监管体制坚持生态导向,保护优先,理顺森林资源监管体制,建立森林资源产权制度。二要着力推进政、事、企分开加快职能转变,创新管理办法,完善国有林场内部管理机制,推动政事分开、事企分开,让国有林场集中精力保护生态、培育资源。三要着力解决好基本民生问题只有先解决国有林场职工的生存和发展问题,才能解决好森林资源保护和培育问题。妥善安置富余职工,多渠道促进职工就业转岗增收。加大基础设施建设力度,尽快使林场生产生活水平上一个新台阶。完善社会保障制度,做到应保尽保。四要着力转变发展方式立足发挥绿色资源优势,加快调整经济结构,增强自我发展能力,促进森林资源逐步恢复和稳定增长,改变国有林场经济社会落后面貌。具体内容主要是:

1、功能定性明确到位。国有林场准确定性是国有林场改革的第一要务,是核心,是前提,是基础。中央6号文件已明确要求将国有林场的主要功能明确定位于保护培育森林资源、维护国家生态安全,这一点绝不能动摇,绝不能偏向。各地在推进国有林场改革过程中,一定要牢牢把握国有林场改革的公益事业单位取向。从上世纪80年代开始,由于财力不足,国家对国有林场实行了“事业单位、企业化管理、自收自支”的体制。在这种体制下,国家许多政策难以覆盖到国有林场,国有林场把主要精力放在了“找饭吃”上,无力承担生态保护与建设的繁重任务,产生这一问题,根本原因是国有林场功能定位不清、管理体制不顺。

基于国有林场在生态保护和建设中的特殊重要性,《实施方案》明确了国有林场功能定位,这从根本上明确了国有林场的性质,理顺了体制机制。在改革中,我们一定要坚持维护生态安全的功能定位和公益性改革取向,坚持生态为本、保护优先的基本方向,不走偏、不走样。

2、基本属性界定到位。与功能定位相适应,明确森林资源保护的组织方式,合理界定国有林场属性,主要分为三类:一是原为事业单位的国有林场,主要承担保护和培育森林资源等生态公益服务职责的,继续按从事公益服务事业单位管理。二是原为事业单位的国有林场,基本不承担保护和培育森林资源,主要从事市场化经营的,实行两种改革办法,一种是继续定为事业单位,但要剥离经营性业务;一种是转企改制,实行市场化经营。三是目前已经转制为企业性质的国有林场,由地方政府根据本地实际合理确定属性。

早在2004年,安徽省委5号文件规定,将经营范围内公益林面积占60%以上的国有林场界定为生态公益型林场,按公益事业单位管理。

目前,已实施国有林场改革的省、市,都按照去年中央6号文件规定,把国有林场确定为公益性事业单位。如湖南省将全省208个国有林场全部明确为公益性事业单位,其中公益一类事业单位191个,占92%;其余17个林场为公益二类事业单位。山东省42个国有林场全部被确定为公益一类事业单位,纳入同级财政全额预算管理。北京、青海、山西等省市都提出将国有林场全部确定为公益一类事业单位。

    3、人员编制核定到位。国有林场编制核定是国有林场改革的核心任务。汪洋副总理在全国国有林场和国有林区改革工作电视电话会议上明确提出,林场事业编制问题,要根据所处区位、林地规模、管护难易程度等因素,科学核定、合理优化、统筹调剂,努力满足林场森林资源保护和生态建设需要。我省《实施方案》提出事业编制人数压减45%左右,是一项原则要求,各地不能简单地按照这个比例搞“一刀切”。要从本地林情场情出发,根据林场所处区位、林地规模、管护难易程度等因素,在科学测算编制标准和编制需求的基础上,积极协调,科学核定编制,既要精简高效,又要满足保护和管理森林资源的实际需要,满足林场管理人员、专业技术人员、森林管护培育等林业技能岗位和少量后勤岗位的实际需要

为配合国有林场改革,国家林业局、人力资源和社会保障部出台了《国有林场岗位设置管理指导意见》,合理确定了国有林场管理岗位、专业技术岗位和森林管护培育等林业技能岗位比例。《指导意见》要求,国有林场管理岗位人数不超过20%,专业技术岗位不低于40%,森林管护培育等林业技能岗位不低于35%,后勤保障等一般性技能岗位不高于5%。并针对各地国有林场的不同情况,以及国有林场实际特点和承担的主要任务,进一步明确了不同类型国有林场的岗位结构比例,其适应性非常强。如承担林木良种基地建设任务的国有林场,专业技术岗位不低于45%,可相应减少管理和工勤技能岗位;加挂省级以上自然保护区或森林公园、湿地公园牌子的国有林场,管理岗位人数不超过25%,可相应核减专业技术和工勤技能岗位数量。

4、财政预算安排到位。《实施方案》要求,科学核定事业编制,用于聘用管理人员、专业技术人员和骨干林业技能人员,经费纳入同级政府财政预算,实现“因养林而养人”的目标。

国有林场日常性森林管护要引入市场机制,通过合同、委托等方式面向社会购买服务。按照支出责任和财务隶属关系,加大对林场供电、饮水安全、森林防火、管护站点用房、有害生物防治等基础设施建设的投入。

    5、富余人员安置和社会保障制度落实到位。《实施方案》强调,按照“内部消化为主,多渠道解决就业”和“以人为本,确保稳定”的原则妥善安置国有林场富余职工,不采取强制性买断方式,不搞一次性下岗分流。经协商一致同意解除、终止人事劳动关系的,依法支付经济补偿。主要通过以下途径安置富余职工:一是通过购买服务方式从事森林管护抚育;二是由林场提供林业特色产业等工作岗位逐步过渡到退休;三是加强职业技能培训,鼓励和引导部分职工转岗就业。将符合机关事业单位养老保险制度改革范围的,纳入机关事业单位养老保险制度改革;将全部富余职工按照规定纳入城镇职工社会保险范畴;将符合低保条件的林场职工及其家庭成员纳入当地居民最低生活保障范围,做到应保尽保。从全国6个国有林场改革试点省情况看,职工基本养老保险和基本医疗保险实现了全覆盖,参保率均达到100%。

6、社会职能剥离到位。加快分离各类国有林场办社会职能,让国有林场集中精力培育资源、保护生态。国有林场所办学校、医疗机构等社会管理职能,按隶属关系由同级政府负责剥离;对其资产和从业人员等成建制转移,落实属地管理。对国有林场代管的农村集体经济组织及其成员,就地整体划转所在地政府管辖。镇场合一体制的国有林场,实行镇场分离。我省国有林场现有场办学校、场办医院以及场镇合一体制的,在这次改革中要与国有林场分离。

7、经营机制转换到位。加快职能转变,落实国有林场法人自主权。根据中央6号文件的要求,在稳定现行隶属关系的基础上,合理优化国有林场管理层级,同一区域内进行林场整合。从国有林场经营规模看,我省141个国有林场,经营总面积424.3万亩,平均每个林场经营面积只有3万亩,远远小于周边省国有林场的规模,不利于管理和发挥规模效益。因此,《实施方案》提出同一行政区域内规模过小、分布零散的多个国有林场,根据机构精简和规模经营原则整合为1-2个较大的国有林场。

8、森林资源监管到位。以维护和提高森林资源生态功能作为改革的出发点和落脚点,实行最严格的国有林场林地和林木资源管理制度,确保国有森林资源不破坏、国有资产不流失,这是国有林场改革中必须守住的底线。为此,《实施方案》规定,一要加强森林资源经营管理,实施以提高森林资源质量和严格控制采伐量为核心的国有林场森林资源经营管理制度,按森林经营方案编制采伐限额、制定年度生产计划和开展森林经营活动。探索国有森林资源有偿使用制度,利用国有林场森林资源开展森林旅游等,应当与国有林场明确收益分配方式,并注意避开军事设施;经批准占用国有林场林地的,应当按规定足额支付林地林木补偿费、安置补助费、植被恢复费和职工社会保障费用。二要建立监测体系,实行森林资源监测考核制度。建立健全国有林场森林资源管理档案,定期公布资源状况,接受社会监督。对国有林场场长实行森林资源离任审计。加强对国有林场森林资源保护管理情况的考核,考核结果作为市、县人民政府和有关部门主要领导政绩的重要依据。三要建立产权制度,健全森林资源监管体制。实行省、市分级监管,保持国有林场林地范围和用途长期稳定,严禁林地转为非林地。积极创造条件,将其他国有森林资源委托国有林场管理。

四、完善国有林场改革发展的支持政策

1、体制机制支撑。大力推进政、事、企分开,完善政策支持体系,完善国有林场内部管理体制,创新公益林管护和经营机制,建立健全森林资源监管机制。

2、基本建设支撑。各级政府将国有林场发展纳入当地经济社会发展规划,将国有林场基础设施建设纳入同级政府建设计划。加大对林场供电、饮水安全、森林防火、管护站点、有害生物防治等基础设施建设投入,将林场公路纳入相关公路网规划。加快林场电网改造升级,积极推进林场生态移民。改善林场职工居住条件,落实住房公积金和住房补贴政策。2015年3月,交通运输部已下发通知,将国有林场道路按属性类别纳入相关公路规划。

3、财政金融支撑。为全力推进国有林场改革工作,中央财政将安排专项补助资金,主要用于补助国有林场拖欠的职工基本养老保险和基本医疗保险费用、分离场办学校和医院等社会职能费用。在此基础上,省级财政安排专项资金,对国有林场改革工作予以支持,由市县统筹用于所属国有林场改革改制成本,不足部分由市县兜底解决。财政安排的国有林场改革专项资金,要严格按规定使用管理,接受财政、审计部门的监督检查。

要整合各类涉林资金,支持国有林场森林培育和保护,支持国有林场改革发展。完善公益林补偿机制,落实国有林场公益林补偿政策。具备条件的支农惠农政策适用于国有林场。将国有林场扶贫工作纳入各级政府扶贫工作计划,加大扶持力度。加大对林场基本公共服务的政策支持力度,促进林场与周边地区基本公共服务均等化。

对国有林场所欠金融债务情况进行调查摸底,按照平等协商和商业化原则以及相关政策积极进行化解。开发适合国有林场特点的信贷产品,充分利用林业贷款贴息政策,拓宽国有林场融资渠道。在这方面,国家银监会研究制定了国有林场金融债务化解意见,即将上报国务院审议。

4、人才队伍支撑。建立公平公开、竞争择优的用人机制,营造良好的人才发展环境。为此,国家林业局、人力资源和社会保障部专门出台了《国有林场岗位设置管理指导意见》,适当放宽艰苦地区国有林场专业技术职务评聘条件,适当提高国有林场林业技能岗位结构比例,改善人员结构。通过改革,有利于国有林场吸引人才、留住人才,建设一支专业强、素质高、内部和谐的人才队伍,提高国有林场经营管理水平。要加强国有林场领导班子建设,加大职工培训力度,提高其综合素质和业务能力。

五、全面落实国有林场改革各项任务的保障措施

1、组织保障。省委、省政府将国有林场改革列为全面深化改革的重点任务,已经列入今年省委重点督察项目。省政府成立省国有林场改革领导小组,由省委常委、常务副省长任组长,分管副省长任副组长,相关职能厅局为成员单位,统筹推进国有林场改革工作;领导小组办公室设在省林业厅,负责改革日常工作。有关市、县(市、区)都要建立相应的领导机构和协调机制。

2、责任保障。省政府对国有林场改革负总责,对各地国有林场改革工作实行分类指导,在政策和资金上予以适当支持。市、县(市、区)政府承担国有林场改革的主体责任,根据本地实际制定具体改革措施。省政府同有关市政府签订国有林场改革责任书,市、县(市、区)政府对所属国有林场改革负全责,要把国有林场改革的各项任务和责任细化落实到各有关部门和单位,统筹推进,确保2016年全省要基本完成改革任务, 2017年全省全面完成国有林场改革任务,2020年实现国有林场改革总体目标。

3、纪律保障。省委、省政府对各地国有林场改革进展情况实行定期调度。省委、省政府督查室对各地国有林场改革进展和成效开展督查。加强中央和省级国有林场改革补助资金使用情况的审计监督,确保专款专用。要严明工作纪律,严防借改革之机破坏森林资源、擅自处置和非法侵占国有资产。加强执法监管,依法查处破坏国有森林资源和侵害国有林场合法权益的违法行为,确保林区稳定。加强学习宣传,将广大干部职工的思想认识统一到中央6号文件、省委省政府《实施方案》精神和决策部署上来。切实做好舆论引导和思想教育工作,充分调动广大职工参与改革的积极性,切实维护职工合法权益。广泛凝聚共识,调动一切有利因素,促进国有林场改革扎实推进、顺利完成。

 

(责任编辑:宿州林业)  
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